您当前的位置:首页
> 废弃栏目 > 专题专栏 > 财政审计
加快建设功能完善的现代国库管理制度
来源:财政部 作者:王保安 日期:2015-07-10

财政国库管理制度改革是我国继分税制改革之后财政管理制度的根本性变革,构建了财政资金运行管理的全新机制和统一框架。回顾10多年的改革历程,尤其是近些年的工作,主要有三个显著特点。一是改革有重要突破。国库集中收付制度改革经过多年的不懈努力,不断完善、形成体系,并于2012年底基本实现全覆盖,成为财政资金运行管理的基本制度。政府采购管理机制和政策功能日益完善。国债市场化改革不断深化,国债管理机制日趋成熟,并成功发行地方政府债券。政府会计改革取得重要进展,有23个省份开始试编权责发生制政府综合财务报告。二是管理有显著成效。切实强化预算执行管理,夯实总预算会计基础,财政资金运行的安全性和规范性进一步提高。稳步实施中央国库现金管理,累计获得净收益约360亿元。清理整顿地方财政专户效果明显,累计撤并财政专户6.9万个,撤户率达30%。大力推进部门决算公开,2012年有98个中央部门公开了部门决算和“三公经费”预决算。三是基础有可靠保障。注重加强制度建设和信息化建设,切实巩固改革所建立的财政国库运行基础。国库集中收付制度改革和国债余额管理改革的成果,已在《预算法修正案(草案)》二审稿中充分体现。《政府采购法实施条例》制定工作进展顺利,政府采购法与招投标法的衔接问题得到较好解决。国库信息化建设进展迅速,中央和地方财政基本建立了覆盖财政资金收缴和支付的信息系统,一部分地方开始启动国库集中支付电子化管理试点。
  当前,全面建设小康社会已进入决定性阶段,新一轮财税体制改革蓄势待发。财政国库工作的改革发展进程,直接关系到财税体制改革的基础保障是否牢固;关系到全面建设小康社会条件下,我国财政管理水平在国际上的先进程度。过去10多年改革实践证明,我国现代国库管理制度的设计理念和基本框架都符合国际发展趋势,处于国际领先水平,也得到世界银行、国际货币基金组织等国际组织的高度赞誉,下一步关键是能否向更高层次推进。按照党的十八大提出的“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”的要求,我们要着力建设完善具有“四项功能”、“五大体系”的现代国库管理制度,即按照强化监控功能、理财功能、反映功能和政策实施功能的要求,建设完善预算执行管理监控体系、政府财政财务信息分析报告体系、政府采购管理体系、国债管理体系和国库现金管理体系。实现这个目标,主基调和重头戏仍然是深化和完善改革,推进制度机制的规范化、科学化、信息化。为此,还有大量艰苦细致的工作要做,还有许多难关要攻。我们必须抓住未来几年的关键机遇,以更加完善的顶层设计,更加积极的创新精神,更加扎实的工作作风,去努力实现。
  一、继续推进国库集中收付制度改革
  (一)扩大民生资金国库集中支付范围。
  新一届政府将民生问题提升到新的高度,“中国梦”最核心的内容就是“民生梦”。在党中央、国务院的高度重视下,各级财政惠农资金和社保支出逐年增加,比例逐步扩大。惠农资金的受众面在农村,乡级政府直接承担着各项惠农资金发放的责任。因此,要大力推进乡级国库集中支付制度改革,把资金直接打到农民“一卡通”、“一折通”上,绝不能让惠农政策在资金支付环节出现问题。同时,对于社保资金等直接支付到居民的资金也要抓紧研究实施国库集中支付,用最短的路径、最快的速度把资金支付到位。
  (二)扩大专项转移支付资金国库集中支付范围。
  专项转移支付资金是挤占挪用问题的“多发区”,如何建立科学规范的机制加强管理,是长期困扰我们的难题。在总结前一阶段部分专项转移支付资金国库集中支付经验基础上,我们进一步完善了制度设计,起草了新的办法,征求了地方的意见,计划今年找几个地区试点,运行成熟后再向全国推广。中央和地方财政部门要紧密配合,通力合作,探索出一条既能够规范中央专项资金管理,又不影响专项资金使用效率的新模式。这项制度成熟后,要将具备条件的专项转移支付资金全部纳入国库集中支付范围,打造中央到地方的纵向支付新链条。
  (三)加快建立预算执行动态监控机制。
  李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上强调,“用制度管钱”、“真正形成不能贪、不敢贪”的反腐机制。我们建立的预算执行动态监控机制,就是能够发挥反腐作用的一项有效措施。通过对预算执行全过程的实时监控和预警,大大强化了财政资金运行的事前和事中监督,从源头上防止违规使用财政资金问题的发生。目前,预算执行动态监控机制在中央和地方省市两级已全面推开,对资金违规行为的威慑力不断加大。但大部分县级地区进展迟缓,监控机制还没有真正建立起来。要采取有效措施,加快县级动态监控机制建设,尽快建立覆盖各级财政的一体化动态监控体系。另外,还要强调的是,近期各级财政部门要密切结合形势,重点监控违反中央厉行节约、反对浪费规定的违规支出,一经发现,要严肃处理,充分发挥动态监控系统的威慑作用。
  二、稳步实施国库现金管理
  (一)提高国库现金流量预测的准确性。
  国库现金流量预测是国库现金管理的基础性工作。发达市场经济国家都很重视这项工作,比如美国财政部已实现对联邦政府未来9个月内每天的收入和支出进行预测和更新。目前我国中央财政现金流量预测已经可以按日预测,但现金流量预测体系还不完善,在国库现金管理中的重要性尚未发挥。而地方的现金流量预测则刚刚起步。无论中央还是地方,都要建立健全国库现金流量预测体系,不断提高国库现金流量预测的准确性。
  (二)尽快建立库底目标余额制度。
  建立库底目标余额制度是发达市场经济国家的通行做法。实践中,最优的库底现金余额并不能用一个简单的数学方法来确定,而是取决于对未来现金流预测的准确性、紧急融资能力和可动用的其他现金储备等因素。考虑到我国现阶段相关条件尚未完全具备,库底目标余额可以定的高一些,除满足日常支付,还要应对突发事件。以后随着现金流量预测精度的提高,再逐步压降库底目标余额。
  (三)建立有效的沟通和协调机制。
  我国国库现金管理主要涉及财政与央行两个部门。一方面,国库现金管理是财政部门流动资产管理的重要内容。另一方面,国库现金管理流入流出国库会影响到市场流动性和央行货币政策的实施。国际货币基金组织的一份报告指出,财政国库部门开展国库现金管理是经合组织(OECD)国家的最佳实践。但是,目前由于我们与央行的协调机制还没有理顺,中央财政国库现金管理规模较少,地方财政国库现金管理正在试点,没有全面推开。未来要加大与央行的协调力度,完善中央国库现金管理运作机制,尽快全面启动地方国库现金管理。中央财政还要加大短期国债发行规模,探索发行国库短期融资券,深入研究短期国债发行规模与货币政策的协调问题。
  三、不断创新国债和地方政府债券管理制度
  (一)进一步提高国债筹资理财能力。
  自2006年实施国债余额管理以来,到2012年共发行国债约8.9万亿元,国债余额2012年底已达7.7万亿元,圆满完成筹资任务,有效应对世界金融危机考验,起到积极的逆周期调控作用。面对世界经济持续低迷,国内经济下行压力较大的新形势,保持经济合理增长、坚持稳中求进是经济和财政工作的总基调。这就要求继续发挥国债管理的宏观调控职能,适当增加国债规模,确保积极财政政策有效实施。今年财政赤字安排1.2万亿元,发债筹资的压力进一步增大,要采取有效措施确保顺利完成政府债券发行任务。一方面,要统筹好政府债券发行策略的稳定性和灵活性,科学安排政府债券品种、期限结构、发行节奏,实现国债长期以合理成本筹资,为财政运行提供低成本、高效率、可持续的筹资渠道。另一方面,要提高国债管理的科学性和前瞻性,建立健全风险防控体系,继续密切关注主权债务危机发展动向,深入研究财政发债空间问题,促进政府债务长期可持续发展。
  (二)加强地方政府债券管理。
   2009年我国首次发行地方政府债券,4年来地方共发债8500亿元。通过创新政府债务管理模式,有效缓解了地方资金压力,对于应对国际金融危机、扩大内需、保持我国经济平稳较快发展发挥了积极作用。目前,地方债发行主要有中央代理发行和地方自主发行两种模式。中央代发模式虽有助于提升债券信誉,降低融资成本,促进地方债顺利发行,但不利于强化地方政府偿债责任,不符合权责一致原则。而中央控制规模前提下的地方自主发行模式,有利于强化地方政府信用意识,提升债务管理水平。未来要积极稳妥推进地方政府自行发债试点,逐步建立地方政府自行发债制度。
  (三)深化国债市场化改革。
   国债利率是金融市场上其他金融工具定价的基础,并直接体现为国债收益率曲线。由于国债管理市场化不够,一、二级市场衔接不紧,加之国内的利率市场化尚未完成,国债收益率曲线还不能准确反映市场真实利率,难以起到金融产品定价的基准作用。因此,要继续深化国债市场化改革,健全国债一级市场价格发现机制,实行国债预发行制度,促进国债一、二级市场价格的衔接;完善国债市场报价做市制度,促进做市商更好地进行国债买卖双边报价,增强国债收益率曲线的真实性和可靠性;改进记账式国债发行机制,在完善现有招标方式基础上,研究运用国际上其他常用发行方式;根据利率市场化进程,逐步提高储蓄国债利率定价的灵活性。
  四、加快建立政府财务报告制度
  (一)全面推进政府综合财务报告试编工作。
  前两年,一些地方通过试编权责发生制政府综合财务报告,初步摸清政府资产和负债情况。地方反应积极,工作有力,效果明显。今年要乘势而为,将试编权责发生制政府综合财务报告扩大到所有省份,并启动中央本级政府综合财务报告试编工作。试编工作的意义不仅要体现在编制的结果中,拿出一个高质量的资产负债表;更为重要的是体现在编制过程中,也就是要把数据的来龙去脉搞清楚,把资产和负债管理面临的问题搞清楚,把下一步工作的主攻方向搞清楚。                                      
  (二)适时制定出台建立政府财务报告制度的总体方案,发布统一的政府财务报告编制办法。
  建立政府财务报告制度是一项政策性、专业性和操作性均很强的工作,涉及各级政府及其部门的财务管理,还涉及政府会计核算制度的改革,是一项真正的系统工程,有必要按照统一的方案推进。近年来,财政部国库司对建立政府财务报告制度涉及的理论问题、技术操作问题组织国内外专家进行研究,完成了60多个专项课题,对大多数问题已经形成了比较可行的结论。为此,将正式发布政府财务报告编制办法和操作指南,全面实施政府财务报告制度。
  (三)修订完善预算会计制度。
  预算会计制度是政府财务报告制度的核算基础,决定了政府财务报告数据的质量。现行预算会计制度已经运行了16年,虽然在一定时期内发挥了重要作用,但是随着改革的不断深化,已无法适应当前预算单位会计核算和政府会计改革的需要。因此,要按照兼顾现实性和前瞻性的原则,重点对总预算会计、行政单位会计等预算会计制度进行重新修订,补充资产负债项目、完善收入支出的确认方法,全面、准确核算政府资产负债信息和收入支出信息,满足编制政府财务报告的需要。
  五、着力推进国库信息化建设
  (一)抓紧推进国库集中支付电子化管理。
  国库集中支付电子化管理利用现代信息网络技术,不仅实现财政资金收缴和支付业务完全“无纸化”运行,而且把传统相对独立的分散管理整合成一个完善的管理链条,有利于提高财政资金运行效率和安全管理水平。各地要做好充分的思想准备、组织准备和技术准备。
  (二)推进国库集中收付、政府采购、国债管理和国库现金管理等信息系统的一体化建设。
  “独木不成林,单弦不成音”。现有的国库各项业务和功能,都有与之配套的信息系统,并且经过多年的运行、调试、升级,相对已比较稳定。但随着国库改革的深化,各项业务呈现一体化趋势,国库集中收付、政府采购、国债管理以及国库现金管理等各项管理工作之间的衔接、配合要求也越来越紧密,现行以各自独立业务管理目标确定信息系统建设需求的模式已不能适应改革的需要。下一步应在金财工程建设的统一规划下,建设并完善国库现金管理、国债管理和采购管理系统,并与国库收付管理系统衔接,形成完整统一的财政国库管理一体化信息系统。
  (三)全面提升国库管理信息系统安全性。
  系统安全是国库信息化的首要目标。随着国库管理信息化推进,大部分业务操作都在系统中进行,数据生成和存储也由系统自动处理。由此可能产生两个容易被忽视的重要问题,一个是安全风险过度集中。一旦系统出现故障或损坏,整个生产线将瘫痪,业务无法处理,海量历史数据也可能丢失,造成的后果将不堪设想。另一个是安全风险转移。业务处理在电子系统中进行,将使资金运行流程隐性化,审核环节自动化,内控要点将由传统的业务人员转移到外部黑客和内部技术人员。对于这些问题,我们还缺少防范意识,没有应对经验,需要早做准备,未雨绸缪。各地要抓紧研究建设国库信息系统的灾备系统,“不能把鸡蛋都放在一个篮子里”。还要加强系统安全测评工作,强化国库管理信息系统安全配套措施建设。
  六、切实抓好预算执行基础管理工作
  (一)进一步抓好预算执行分析报告制度。
  做好预算执行分析是财政国库部门的重要本职工作。当前,宏观经济形势错综复杂,不确定性因素很多,今年一季度,全国公共财政收入仅增长6.9%,比去年同期回落7.8个百分点。财政经济形势越是复杂多变,加强预算执行分析就越为重要。各级财政国库部门要在保证财政收支数据上报准确性和及时性的同时,不断健全完善预算执行分析报告制度,着重把握国民经济运行、宏观调控、财税政策调整等因素,深入剖析财政收支增减变动的深层次原因;针对经济运行和预算执行中值得关注的新情况、新问题,积极开展专题调研,例如,部分行业营业税改征增值税今年8月1日将全面试点,我们要密切跟踪有关情况,分析其对财政收入增长的影响,更好地服务领导决策。
  (二)进一步严格规范总预算会计核算管理。
  财政国库管理很大程度上是做总预算会计管理工作。预算执行的数据基础来自总预算会计,财政决算实际就是总预算会计年终报表。要切实落实总预算会计核算各项规范,充实岗位人员,完善内部控制,不折不扣地保证财政总预算会计管理的规范性、账务的真实性。要进一步完善总预算会计核算范围,将各级政府财政直接持有的权益纳入核算范围。
  (三)进一步抓好决算管理。
  决算是预算执行的结果,建立健全预、决算相互反映和相互促进的机制是我们的一项重要职责。党的十八大提出“人大要加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,对决算工作提出了新的要求。我们要把这项工作往更高的层次上推,不仅要有决算编制制度,更要有决算分析制度。决算数据是我们手中掌握的一个“数据宝藏”,如何挖掘、如何筛选、如何加工,形成什么样的产品,取决于我们对这项工作的认识程度、重视程度和研究程度。加强对决算数据的分析利用,可以及时发现和揭示预算编制与执行中存在的问题,形成“预算编制-决算反映-预算规范”的预算管理链,有效发挥决算对预算的反映和促进作用。
  (四)进一步抓好银行账户管理。
  银行账户是资金的载体,事关预算执行管理与成效。我们不仅要管住预算单位开设的账户,更要管住自己开设的财政专户。近两年财政专户清理整顿工作取得明显成效,但留存的专项支出财政专户数量仍然较大。本应国库集中支付的专项资金通过财政专户转拨,会形成一个个“信息孤岛”,损害国库集中支付制度运行的基础。清理整顿财政专户决不能搞一阵风、抓一下了事,要有一种习总书记所说的抓铁留痕、常抓不懈精神。今年下半年财政部将继续组织开展检查,希望引起各地的高度重视。国库集中支付制度改革后,预算单位开设零余额账户用于资金支付,原银行账户应逐步撤销。但受预算管理体制等各方面因素制约,目前中央和地方各级预算单位仍保留有相当数量的银行账户,沉淀着大量资金,为一些不规范的资金支付行为提供了“藏身之地”。各地要进一步清理整顿预算单位银行账户,凡不符合规定应当撤销的,坚决予以撤销;短时间内无法撤销的,要将其纳入国库单一账户体系,严格审批管理。
  (五)进一步加强财政资金安全管理。
  财政资金安全是预算执行管理最重要的前提,是财政工作的生命线。长期以来,中央和地方建立了一系列有关加强资金安全的制度,但在一些地方,制度只是挂在墙上,锁在柜里,落实不到位,带来严重的国家资金安全问题。我们一定要建立健全财政资金安全管理的内控机制,规范资金收付业务流程,合理设置岗位,强化岗位分工与职责规定,严格按照岗位需要配备充足人员,建立岗位责任追究机制。对账是有效防范资金出现安全问题的重要手段,要建立健全多层次对账制度,强化财政部门与预算部门、人民银行国库、开户银行之间,财政部门内部各业务部门之间,上下级财政之间的定期对账制度,探索建立与开户行上级银行核对余额账的两级对账制度。同时,还要高度重视库款出借问题。库款是财政收支进度不匹配形成的间歇性资金,都有预算安排。近年来,财政部门出借国库库款在一些地方不同程度存在。今年下半年财政部将组织对地方财政部门出借库款情况进行重点检查,各地要提前做好自查自纠工作。

(编辑:系统管理员)
打印纠错关闭
分享到:
0
Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统