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经济责任审计在推进政府问责制建设中的作用研究
来源:中国供销网 作者:周尉 日期:2014-09-07

 [内容摘要]  开展经济责任审计,对于健全领导干部监督管理体制,加强党风廉政建设,强化政府问责制机制,建设责任政府、法治政府具有重大的现实意义。本文从责任政府、政府问责制的理论基础、经济责任审计在政府问责制建设中的作用、意义、存在的不足和发挥作用的实现途径等方面进行分析探讨,期望能对加强经济责任审计、推进政府问责制的建设起到积极作用。
  [关键词]    经济责任审计   政府问责  机制建设  作用
  责任政府的确立是过去二百多年社会政治变革的巨大成果之一。2003年非典期间,包括一部分高官在内的上千名官员,因隐瞒疫情或防治不力而被罢官,标志着我国政府开始进入责任政府建设的时代。责任政府意味着必须明确政府职能,必须建立政府问责机制。国家审计的发展趋势是政府责任审计,审计机关是政府责任的问责人,而经济责任审计因其自身承担的职能和责任又成为重要的问责方式。本文将对经济责任审计在推进政府问责制建设中的作用进行如下研究:
  一、责任政府、政府问责制与政府责任审计
  (一)责任政府与政府问责制的概念解析
  《布莱克法律词典》对“责任政府”做了如下的解释:“这个术语通常用来指这样的政府体制:在这种政府体制里,政府必须对其公共政策和国家行为负责,当议会对其大政方针不能令人满意时,他们必须辞职”。张成福教授认为:“责任政府既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府公共行政进行控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念,它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并采取积极行动;政府必须积极的履行其社会义务和职责;必须承担道义、政治、法律上的责任;必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排,责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制,这种控制机制既包括内部的,也包括外部的。” 这套控制机制就是对政府履行责任的保障激励与不履行责任的责任追究机制,也就是政府问责制。
  政府问责制既是对政府官员失责行为的一种责任追惩机制,也是保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制。政府的一切权力来源于人民,对人民负责必然是其份内之职,人民的公意是其存在的合法性基础。政府问责制就是一套保证政府按照公意运行的责任约束与追惩机制。政府机关及其官员因人民授权而要求履行政府职能,因问责制的存在而不得不履行其职能,政府问责制就在这一过程中起了威慑与激励作用,就其不作为行为来说是一种威慑与追惩,就其作为行为来说则是一种激励与保障。所以说政府问责制是建设责任政府的关键,也是实质与保障。
  (二)国家审计的发展趋势——政府责任审计
  审计是基于受托经济责任关系的产生而产生和发展起来的,其监督内容随着生产力的发展和生产关系的变革而不断调整、发展。现在,新制度经济学、新公共管理运动风靡全球,其主线是围绕着人民群众和政府之间的委托代理关系寻求一种有效的制度安排展开的,对这种委托关系的监督,如西方国家的议会监督、三权分立等。在整个监督体系中,无论是西方的议会还是我国的人民代表大会,最终都是通过监督预算来监督政府的,而预算监督的执行者就是审计。所以,无论怎样发展变化,审计都是这种制度安排中不可或缺的重要组成部分,是对委托代理关系独立行使监督权的关键点。而审计监督的内容和范围也从真实、合法、效益性并重,发展到绩效审计为主体,近年美国审计署更名为政府责任办公室,实际上是以监督政府责任为主体,温家宝总理指出:加快建立以行政首长为重点的行政问责制度,并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来,有责必问,有错必纠,努力建设责任政府。全国人大常委会副委员长成思危也指出:从国际范围看,审计部门是政府责任的问责人。
  综上所述,随着经济社会的发展和民主法制进程的加快,对政府责任的审计,即对政府性资金使用的“问效”和对政府及其部门的“问责”将是现代审计发展的主要趋势。
  二、经济责任审计在强化政府责任中的作用及问责意义
  (一)经济责任审计是重要的政府责任问责方式
  审计机关开展的经济责任审计是指,国家审计机关对各级党政领导干部就其所在地区、部门或单位的财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性以及有关经济活动所应负的责任,进行独立的监督、鉴证和评价的审计制度。
  开展经济责任审计,既有利于对公共财政使用绩效进行监管,也有利于监督领导干部个人廉政情况。但是,由于以往开展经济责任审计的依据主要是中办和国办的两个文件,不是严格意义上的法律,只是以行政法规的形式确立了经济责任审计制度,这给审计机关开展审计工作带来了一定的实际困难,影响到经济责任审计作用的充分发挥。2006年修订后的《审计法》明确了经济责任审计的法律地位,给经济责任审计的发展奠定了基础。2007年,胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“要完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”从十七大党中央对经济责任审计工作提出的要求可以看出,经济责任审计不仅仅是经济监督,更从健全权力制约与监督机制的高度,赋予了审计机关更加艰巨而光荣的历史任务。正如全国人大常委会副委员长成思危所指出的:经济责任审计是重要的问责方式。
  (二)经济责任审计在加强和改进政府责任中的特有作用
  与人大、监察、社会公众、新闻媒体等其他政府问责人相比,经济责任审计在加强和改进政府责任中的特有作用,可以概括为以下四个方面:
  1.经济责任审计的开展,直接关注领导干部的责任,强化了政府及其部门领导干部的责任。特别是修订后的《审计法》将经济责任审计上升到法律的高度加以规定,明确了审计机关进行任期经济责任审计的法律地位,即增加一条:“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。”;中组部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》把“上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见”作为对领导干部考评的重要内容。这些规定增强了经济责任审计的权威性,有利于审计机关依法对公共财政的使用绩效和党政领导干部的廉政情况进行监督,符合依法行政、依法治国的理念要求。
  2.中国目前采用的是审计机关在政府行政首长领导下工作的模式,对于发现的政府机构不能有效履行职责的行为可以直接向政府首长报告,提高了经济责任审计问责的效率。我国《宪法》第91条规定:“审计机关在国务院总理领导下,依法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”;《审计法》也明确了审计机关在政府各级首长的直接领导下工作。这样的工作模式,有利于在经济责任审计中发现的问题直接、快速、准确地反映到当地政府首长,保证了问责渠道的通畅,提高了问责的效率。
  3.法律赋予审计机关一定的处理、处罚权,减少了问责的环节,提高了经济责任审计问责的有效性。修订后的《审计法》在为经济责任审计提供了法律基础上,对“审计决定”执行的法律程序和相关责任进行了明确规定,如规定:“审计机关在法定职权范围内作出审计决定,被审计单位应当执行。”;“……审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应给予处分的,应当提出给予处分的建议,被审计或者上级机关、监察机关应当依法及时作出决定,并书面通知审计机关。”,以期解决长期“审而不计”的难题,增强了经济责任审计问责的效果。
  4.法律要求政府就审计发现问题的整改情况向立法机关进行专门报告,健全了经济审计问责的机制。修订后的《审计法》增加了“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”的条款。这一规定有利于充分发挥审计工作报告的作用,将审计监督和人大监督结合起来,督促被审计单位认真整改经济责任审计查出的问题。
  (三)经济责任审计在建设政府问责制中的意义
  1.经济责任审计问责制有利于增强官员的责任意识。“有权必有责,权责要对等”,是问责制的一个基本原则。该制度凸显了一种理念,并非只有贪污受贿才会受处罚,如果没有很好地履行职责,同样会因失职而受到责任追究。这样,各级政府官员不得不转变观念,从以往“当多大官就有多大权”转到“当多大官就有多大责任”上来。
  2.经济责任审计问责制有利于改革人事考核和人事任命制度。通过对领导干部失职、失误行为作出硬性的制度约束,对相关责任人作出严肃处理,让不能、不肯或未能承担应有责任的官员不再持有相应的权力,这是一种更直接、更有效的官员淘汰机制。同时,该制度的实施,实现了干部从权力主体向责任主体的转变,即谁用的干部谁管理,谁用的干部谁负责,需要的时候还要承担连带责任。这就促使干部选用和任命坚持德、才标准,加强对干部的日常管理,促使其廉洁执政和为民执政。
  3.经济责任审计问责制有利于强化受托责任的执行效果,这主要体现在以下几个方面:
  一是问责制能够克服执行人的搭便车或者机会主义的行为;二是问责制能够影响执行人的动力机制,他被迫或者出于明智的自利动机来认真履行受托责任;三是问责制能够影响执行人的博弈行为,从而影响受托责任的执行效果。
  三、经济责任审计在政府问责制建设中存在的不足
  (一)经济责任审计问责的法制化环境还不够成熟。虽然审计法已经明确了经济责任审计的地位,但是要将经济责任具体落实到某个具体的人并不是很容易的事情,需要有完善的法律法规,即通过法律明确规定行政问责制的问责主体、问责对象、问责方式、问责程序、问责事项等等,同时还要对行政管理体制的方方面面作出配套规定,使之具有可操作性。
  (二)行政体制中权责不清,给经济责任审计责任界定造成困难。主要表现是职位分类制度不完善、不科学,行政官员的权力和责任不对等,尤其是责任主体不明确,责任归属不清晰。行政官员具体承担什么责任,是领导责任、直接责任、间接责任、还是其他责任,到现在也还是粗线条的。这给经济责任审计目标的确定和审计重点的把握带来了不确定性,也给审计实施增加了随意性,当然也会使审计评价缺乏依据,给问责制的责任界定带来极大的“模糊性”,也容易成为相关责任人开拓罪责的借口。
  (三)缺乏较为完善的经济责任审计评价体系。审计评价意见是经济责任审计结果的主要内容,是审计问责的基础。但如何科学评价领导干部的屡责情况,一直是困扰广大审计人员的难题,以财政财务收支审计评价作为经济责任审计评价的现象还比较普遍,部分评价指标无法量化,审计人员难以对领导干部进行全面准确的评价,成为制约经济责任审计质量和水平提高的瓶颈,也影响了问责的效果。尤其是经济责任审计引入绩效评价后,对财政资金使用、社会公益事业投入的绩效评价存在着一系列的制约因素,如观念制约、职能制约、技术限制等。因此,对被审计对象的评价还存在一定的风险。
  (四)经济责任审计结果运用难,问责难。经济责任审计结果运用的主体是党委、政府和有关干部管理监督部门。如何运用经济责任审计结果,是决定经济责任审计发展方向的根本问题。经济责任审计结果运用难、问责难的表现,有先离后审、先提后审、边审边提等审用脱节现象,有个案审计结果运用多、综合运用少,也有个案和综合运用都不够问题。结果运用难的原因是多方面的,首先是领导干部经济责任的含义模糊,组织与领导干部之间没有明确约定,法律也没有具体规定,需求难以具体化,结果的公认制约着结果的运用程度和问责的效果。还有经济责任审计结果运用机制不完善,加上结果运用主体的多元化和认识水平的多样化,都是造成结果运用难、问责难的因素。
  四、经济责任审计在政府问责制建设中发挥作用的实现途径
  (一)完善立法,明确经济责任审计问责制,使问责法制化。
  首先,立法时应明确规定公共部门、政府和国有企业、事业单位的领导和工作人员有按职责做好工作并向公众、向人民负责的的责任。需要明确什么级别的领导应负怎样的经济责任;其次,处罚办法还需要更明确,对于什么级别的领导进行什么样的处分,必须有相关完备的法律法规来约束,避免审计结束后又屡屡再犯;此外,还应当在法律限度内赋予审计机关一定的行政裁量权来解决责任认定的条件、幅度或范围等具体的实际问题。这就要求法律必须合理限制行政裁量的条件和范围,并以行政程序作为法律约束,从而有效防止行政裁量权的滥用,保障问责制的实现。
  (二)以推进政府问责制为重点,推进经济责任审计从“财务型”向“绩效型”的全面转型,进行经济责任审计创新。
  要实现经济责任审计对政府问责的最终目标,就必须着力推进经济责任审计从传统“财务型”向现代“绩效型”的全面转型,进行经济责任审计创新:要按照政府责任审计的方向,从需求出发,进一步完善以对领导干部管辖的全部政府性资金为主线,绩效审计为方向的经济责任审计新框架,探索以信息技术支撑经济责任审计的方法和途径。确立以责任为导向的审计内容,包括经济决策、制度政策审计、经济结构调整评价、屡责绩效和廉政评价等;积极研究和探索经济责任审计过程控制型向结果导向型的质量管理办法转变问题;研究和优化经济责任审计的业务管理流程,根据以权定责、以责定评、以评定审的逻辑顺序,优化现有的流程控制,改进审计现场管理。
  (三)积极探索建立领导干部经济责任审计评价体系,着力解决审计问责的基础“定责”问题。
  作为经济责任评价的法定部门,审计机关必须努力解决评价难问题,加强理论研究和实践探索,当务之急是探索建立各类评价体系。建设评价体系应注意三个问题,一是评价体系的定位,二是评价体系的内容,三是指标体系的构成。评价体系并不是一个简单的指标体系,它实际是审计机关加强经济责任审计质量管理的重要工具,基于这样的定位,评价体系应包括评价的原则、内容、方法、指标等内容。评价指标部分应明确设计指标的原则、指标的名称、用途、计算公式和关联分析方法等。当前,可以探索建立绩效改善评价指标体系。所谓绩效改善度,就是将接受审计领导干部任职期间某些方面的状况,以其任职期初为基数,进行逐年比较,描绘其变动趋势,判断经济发展和管理情况变化的态势,从而对领导干部经济责任履行情况做出判断和评价。
  (四)建立健全经济责任审计问责的工作机制,着力解决经济责任审计结果运用难问题。
  问责是经济责任审计的最终目的。要确保这一目标的实现,必须建立相应的工作机制。当前,应建立健全经济责任审计结果问责制度,以制度确立结果运用机制,并保证机制的规范运行。应加强有关经济责任审计工作联席会议成员之间的协同配合,进一步形成联席会议成员单位之间分工明确、各负其责、资源共享、形成合力的工作目标,尤其是计划安排、项目组织实施和成果运用应该在制度层面作出统一的规定;将经济责任审计结果运用和党内谈话、诫勉谈话、述职述廉、民主生活会等制度有机结合;应逐步建立经济责任审计结果综合分析制度、结果通报制度、结果落实的整改督察制度。努力使经济责任审计结果与开展干部警示教育相结合、与解决群众反映的突出问题相结合、与干部选拔任用和监督管理工作相结合、与构建惩治和预防腐败体系相结合。

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(编辑:系统管理员)
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