审计调查山东、江苏、浙江等10省(市)106个公路经营权转让项目发现，一是地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60%。如上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次，其中有12次未经有关部门审批。1996至2003年，安徽省有关单位未报经交通部批准，擅自将连霍公路等4条含有国家财政投资或国道主干线公路的经营权对外转让，并采取“化整为零”等方式违规审批。二是用银行贷款抵顶转让金。部分地方转让18个项目获取的243亿元资金中，有170亿元是受让方以被转让公路作质押取得银行贷款支付的，占70%。这不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，而且让一些单位以极低的风险代价控制了巨额公路国有资产，并从中获取巨额利益。至2005年底，浙江省转让杭州绕城高速公路等4个项目的收费权获得125.75亿元，其中86.6亿元是受让方以公路收费权作质押取得的银行贷款。2003年，一家民营企业以3.23亿元取得陕西省咸阳至永寿一级公路70%的收费权后，再以公路收费权作质押，向银行贷款2.94亿元置换其投资款，实际投资仅2900万元。2005年6月，重庆成渝高速公路有限责任公司以其管理的成都至重庆高速公路(重庆段)收费权作质押向银行贷款10亿元，全部分给股东，用于收回投资本金。三是经营权转让程序不合规。一些项目招投标流于形式，不经评估或压低转让价格等对外转让，造成国有资产损失。如安徽省政府违规压低评估价格，低价转让合肥至巢湖至芜湖高速公路，两年半后又违规高价收回，共损失资金12.4亿元。江苏省2000年将京沪高速公路江苏段的部分股权(连带收费权)转让给一民营企业，在确定转让价格时仅考虑了公路建设成本，未按规定包含未来收益。四是少数地方领导利用职权违规插手公路经营权转让，一些单位和个人从中牟取私利，造成国有资产流失。如湖北省武汉至黄石高速公路对外转让时，由于少数领导插手，一名外商从中牟利14.5亿元。

　　(四)部分收费公路管理问题突出。

　　一些地方政府和交通部门随意扩大通行费减免范围，导致“特权车”、“人情车”问题突出；少数收费公路管理部门机构臃肿，人员收入偏高，通行费收入主要用于人员经费开支。

　　1.辽宁、山东、重庆等15省(市)交通部门违规向5.9万辆车发放“免费卡”、“公务卡”、“减缴证”等，造成“特权车”、“人情车”问题严重。仅2003至2005年，就违规减免一些政府机关、交通系统单位和个人应缴的通行费8.4亿元。至2005年底，辽宁省交通主管部门违反国家有关规定，以稽查、监督等名义，为各级政府、人大、政协等部门以及公路系统办理免费通行车9926辆。山东省交通部门自定政策，对部分地方政府、党政机关和交通系统的车辆发放免费通行卡2654张，造成2004和2005年违规减免车辆通行费2926万元。2006年4月，审计抽查广东省收费公路收费结算系统，发现有免费通行卡9830张，据测算，2005年共免征通行费4072万元。

　　2.部分收费公路管理部门机构臃肿、人员收入过高问题突出。一些地方政府对收费公路管理机构编制、经费支出等未建立明确标准，有的监管失控，造成一些收费站点人员超编严重。如湖北省荆门市钟祥大桥管养所收费管理人员编制30人，实有144人；山西省运城市河津龙虎公路收费管理人员编制27人，实有156人。此外，也有一些收费公路管理人员收入过高。

　　3.财政性资金投入经营性公路形成的国有股权收益及转让公路国有资产取得的转让收益中，有58亿元闲置或被挪用，没有用于公路再建设或偿还贷款，其中17.9亿元被挪用于建楼堂馆所、投资股票、发放奖金福利和对外投资等。如原隶属于交通部、后划转招商局的华建交通经济开发中心，至2006年9月底获取20条公路国有股权收益28亿元，但其中17.2亿元资金闲置。云南省昆明至玉溪公路建设时，该省交通厅以旧公路折价4.8亿元作为投资，截至2006年6月按投资比例应分得经营收益1.51亿元，但这些投资及收益均未在交通厅账面反映。吉林省投资建设的敦化至白石山等4条收费公路，截至2005年底取得通行费收入4.28亿元，全部被负责公路经营管理的两家非国有公司占有。此外，大量依托收费公路产生的服务设施收入、广告收入等不纳入统一核算，转至账外，或是成立内部职工参控股的经济实体经营管理。仅2003至2005年，就有6.1亿元被转到账外或经济实体，其中0.83亿元用于发放奖金、福利等。如河北省京石等高速公路公司1.2亿元的服务区和广告业务收入全部闲置在经营企业。截至2005年底，山西省大新等13条政府还贷公路的广告收入、服务区收入、通信管道租赁收入等共计1.09亿元，全部闲置在经营企业。

　　产生上述问题的原因，主要是一些地方政府和交通部门在公路建设的指导思想上存在偏差，未能正确认识公路建设与自身财力、资源承受能力、项目投资效益之间的关系，未能制定科学合理的公路发展规划，希望较快发展公路，但又不愿承担相应责任，把责任和负担推向社会，将“适当发展收费公路”的原则改为主要依靠这项政策发展公路，违背了“贷款修路、收费还贷”政策的初衷。而且一些地方在收费公路的经营管理上，过于注重自身利益，导致违规设站收费、随意延长收费期限、经营权转让不合理等问题屡禁不止。

　　此外，法律法规不完善的问题也比较突出。与《收费公路管理条例》配套的法律法规至今尚未出台，致使该条例颁布前已建成的收费公路收费站设置过多过密、收费期限过长等问题一直未能有效解决。如四川省非封闭式收费公路上的284个收费站中，有131个间距不合规，其中10个收费站与其他站相距不到10公里。至2005年底，广东省经营性公路批准的收费期限大于30年的有28个，最长的为55年。

　2020年以前，我国还将建设大量高等级公路。在继续实施“贷款修路、收费还贷”政策的过程中，尽快完善相关法规、规范管理，保证政策目标有效实现，是亟待解决的问题。为此，审计署建议：交通部和各级地方政府要坚持国家关于公路建设以“非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，控制收费公路规模，加大政府对公路建设的投入，降低社会运营成本，体现政府责任；各级地方政府和交通部门应认真贯彻科学发展观，统筹考虑当地财力状况、土地资源、偿债能力、社会负担和未来需求等，科学规划收费公路的建设，节约土地资源；完善收费公路相关法律、法规和制度，规范收费公路的投资建设、运营管理和权益转让等行为；地方各级政府要从维护群众利益和促进和谐社会发展的要求出发，降低公路收费标准，减少收费站点，调整不合理的收费期限，切实规范政府还贷公路转为经营性公路的行为；严格收费公路的运营管理，定期公开通行费收支和运营情况，接受群众监督。

　　四、审计调查发现问题的整改情况

　　对审计调查发现的问题，审计署已向有关省(市)提出了要求纠正和整改的意见；依法向司法机关、纪检监察部门移送违法违纪案件15起，已有34人被依法追究刑事责任或受到党纪政纪处分。

　　交通部和有关地方政府及交通主管部门高度重视审计查出的问题，认真督促整改，多数违法违规问题已得到纠正。交通部党组召开了10多个专题会议，交通部召开了全国规范收费公路管理工作座谈会，研究和部署审计整改工作；明确要求各地坚持“非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，从严控制收费公路数量，加强收费公路用地管理和债务监测；已出台《进一步规范收费公路管理工作的通知》等3项法规和制度，对公路收费权审批、收费站点设置等作出了更加明确的规定，暂停了政府还贷公路收费权转让工作。同时还将制定《收费公路权益转让办法》、《关于逐步撤并二级公路收费站点的工作方案》等8项规章制度。同时，交通部组织在全国范围内对“特权车”、“人情车”问题进行集中清理、整顿。

　　各有关省(市)政府主要领导针对审计查出的收费公路存在的问题多次作出重要批示，并及时组织发展改革、交通、建设、物价和财政等部门研究制定整改措施：

　　(一)控制收费公路数量，加大政府对公路建设的投入。多数地方政府明确表示将控制收费公路数量，研究改革收费公路建设运营管理体制，加大公路等基础设施建设的财政投资力度，彰显政府责任。北京市政府决定在今明两年共投入82亿元作为新建高速公路项目资本金，并保证达到国家规定的项目资本金比例。

　　(二)积极整改违规设站等问题。江苏、河南、湖北、山西、山东等省已废止了“通行费超收分成管理办法”、“通行费收入用于公路新建项目资本金”等规定。重庆、浙江、山西、四川、河北、广东、云南、吉林、黑龙江、河南、辽宁、陕西、安徽等省(市)政府积极研究收费站点撤并方案，已停止和即将停止收费站点共100多个。江苏、安徽、重庆、河北、吉林、陕西、河南、湖北、山西、山东等省(市)正在积极追回被截留挪用的车辆通行费，并追究有关人员责任。河南、云南、浙江等省表示将重新研究核定“收费公路收费期限”，2007年内调整完毕。安徽等省已停止提高收费标准征收农村公路建设资金的作法。

　　北京、江苏、浙江、吉林、河北、河南、山东、安徽、重庆、云南、黑龙江等省市正在抓紧补办公路项目土地征用手续，已有30多万亩土地补办完毕。

　　(三)完善相关制度，规范收费公路经营权转让。安徽、浙江省政府出台文件，规范公路经营权转让审批等，健全经营权转让管理体制。黑龙江、湖北、山东、四川、陕西等省正按照审计意见，将违规转为经营性公路的政府还贷公路，进行属性复位；将违规转让的收费公路予以收回，恢复由政府经营管理。北京市政府表示今后将严格控制公路经营权转让，不再批准收费公路资产上市。

　　(四)继续清理“特权车”、“人情车”问题，加强收费公路管理。据交通部统计，各地已废止公路通行各类“免费卡”、“减缴证”等24万张，纠正各类违规减免通行费900万车次，2007年又将‘特权车’、“人情车”纳入纠风的主要内容继续清理。河南、云南、河北、陕西、山西、湖北、山东、安徽、黑龙江等省出台相关规定，将“政府还贷收费公路服务区收入、广告收入等”纳入核算范围并上缴财政用于还贷，加强“公路经营及转让国有收益管理”等。湖北、山西、安徽、广东、吉林、河南等省均在按要求改革公路收费机构和精简收费管理人员，规范收费管理人员的经费支出。